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構建科學精準的動態返貧監測機制 保障脫貧攻堅助力鄉村振興

一、背景綜述

實施鄉村振興戰略,是黨的十九大作出的重大決策部署,是決勝全面建成小康社會的重大歷史任務。2018年9月,國務院印發《國家鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》,標志著鄉村振興戰略全面實施。打贏精準脫貧攻堅戰可使全面建成小康社會得到人民認可,經得起歷史檢驗,也是實施鄉村振興戰略的重要組成內容。實施鄉村振興與脫貧攻堅工作在時間上有重合性。構建動態返貧監測機制進行返貧治理是鞏固脫貧攻堅成果的應有之義,也關系到鄉村振興戰略的順利推進。

今年4月,國務院扶貧開發領導小組印發《關于建立防止返貧監測和幫扶機制的指導意見》,提出對建檔立卡已脫貧但不穩定戶、收入略高于建檔立卡貧困戶的邊緣戶進行防止返貧監測,具體監測范圍為人均可支配收入低于國家扶貧標準1.5倍左右的家庭,以及因病、因殘、因災、因新冠肺炎疫情影響等引發,剛性支出明顯超過上年度收入和收入大幅縮減的家庭。脫貧人口返貧是脫貧不穩定的重要表現,是對脫貧成果的反噬,也將對鄉村振興產生重要影響。

二、返貧成因分析

脫貧戶返貧主要源于疾病、災害、教育、老齡和懶惰等問題,這些問題導致脫貧戶支出增加或者收入減少,因而重新陷入貧困的境況。

(一)因病返貧

農村貧困人口由于長期營養不良、衛生條件差、健康意識不足等因素導致身體健康狀況較差, 容易感染疾病尤其是發生大病。近年來,我國返貧比例逐年上升,返貧比例的上升雖然有貧困人口數目減少的原因,但醫療費用支出仍然是農村貧困家庭難以承受的沉重負擔。據統計,我國有40%以上居民的貧窮是疾病帶來的。絕大多數農村貧困家庭的收入無法承擔重大疾病或者慢性疾病所帶來的巨額醫療費用。因此,這些家庭即便脫貧了也極易重返貧困境地。國家農村貧困監測數據顯示,近六成的貧困人口都因經濟困難無法支付昂貴的醫藥費而不能及時就醫,導致小病變大病、大病醫不起,疾病帶來的收入減少和高額費用支出造成貧困程度進一步加深。

(二)因災返貧

我國廣大貧困地區多為偏遠山區或自然條件惡劣地區,自然災害頻發。貧困人口本身人均收入低且不穩定,增收難度大。地震、山洪、大旱等自然災害毀壞性強,尤其對農業生產影響廣泛。一旦發生, 會使農村貧困人口收入銳減,支出急速增加,導致返貧率劇增。比如,在我國西部省份的一些自然條件惡劣的深度貧困地區,幾乎每年都會引發一至兩次的返貧高峰,甚至多次返貧。大多數研究也表明,農村貧困人口的返貧率和自然災害發生率呈正相關關系。

(三)因學返貧

目前,很多貧困農村家庭已經深刻認識到文化教育的重要性,迫切希望通過提高子女的教育水平改變自身貧困的命運,阻斷貧困的代際相傳。因此,在子女的人力資本投入上毫不吝嗇,甚至不惜舉債供孩子讀書,短時間內使原本貧困的家庭更加貧窮,特別是開放二胎之后,子女教育支出比以前顯著增加。當前的教育體系中,除義務教育階段個人承擔的教育費用較低外,一旦步入高中或者大學階段,教育費用支出明顯增多。教育成本增加容易導致貧困家庭再次返貧。

(四)因老返貧

現在農村普遍存在的一種現象即人口老齡化。年輕人為了改變命運,大多到城市打工、做生意, 居住在農村的多為留守老人和兒童。農村老人在尚有勞動能力的時候,通過自身的勞動或者政府幫扶,收入尚能高于貧困標準線,但生活水平仍處于較低狀態。一旦喪失勞動力,就迅速落入返貧的境地。而且目前我國農村養老保險意識不強,保障水平還不夠高,很難滿足農村多種情況的家庭的需要,很多農村老人的生活無法完全得到保障。隨著農村人口老齡化的加深, 越來越多的農村老人步入返貧的隊伍。

(五)因懶返貧

部分貧困戶受制于自身的認知能力,不能主動融入現代社會,其落后的理念和價值觀使得目前精準扶貧的成果難以鞏固。這類人中有的好吃懶做,部分貧困戶甚至有酗酒的習慣,用酒精麻痹自己,不愿務農也不愿外出務工,有的認為作為貧困戶能免費得到國家政策的幫助支持,脫貧動力不足。建檔立卡貧困戶中因懶致貧的比例較高,他們更依賴于政府的幫扶,缺乏自我脫貧的主動性和內在動力,甚至以作為貧困戶不勞而獲為榮,導致出現一再主動返貧現象。

三、對策與建議

鄉村振興背景下的返貧治理以實現穩定脫貧和逐步富裕為目標,強調防止返貧與治理返貧并重,一個科學精準的返貧監測機制已成為脫貧攻堅的重要組成部分,它關系到脫貧攻堅成果的鞏固提升,也關系到鄉村振興戰略的順利推進。結合一些地方有效的經驗做法提出以下對策建議:

(一)劃定預警,體現返貧監測機制的前瞻性。

我們可以根據脫貧戶現有產業、就業、家庭收支和致貧主因等情況以及向結對幫扶干部日常幫扶了解情況,劃定紅、黃、綠三級預警級別:一是對脫貧后綜合情況有所下滑即家庭人均可支配收入僅為國家扶貧標準1.5倍(含1.5倍)以內或“兩不愁三保障”任意項不達標,存在一級返貧風險的,劃定為紅色預警。二是對脫貧后達到“兩不愁三保障”,但家庭人均可支配收入為大于國家扶貧標準1.5倍且小于1.8倍(不含 1.5倍,含1.8倍)以內,需觀察是否存在返貧風險的,劃定為黃色預警。三是對脫貧后生活質量上升即達到“兩不愁三保障”,且人均可支配收入超過國家扶貧標準2倍(不含2倍)以上,不存在返貧風險的,進行綠色標識。三個不同程度的預警劃定,有助于構建科學精準的返貧監測機制,更好地對脫貧戶實施差異化管理。

(二)嚴格審核,體現返貧監測機制的精準性。

為了對返貧實施精準化干預,返貧預警級別評定工作要嚴格落實“三步走”。一是村級初核公示。制定科學合理的脫貧戶脫貧質量預警監測報表,由村兩委干部、鎮(街)駐村工作組會同幫扶掛點單位進村入戶進行核査,并如實填寫報表。二是鎮(街)審定公告。對上戶初核情況存在疑問的,鎮(街)黨(工)委、政府(辦事處)要即時啟動復核程序。鎮(街)要召開黨政聯席會或其他形式會議對預警級別進行審定,由鎮(街)黨(工)委書記簽字上報,并在鎮(街)信息公開欄和各村務公開欄同時公示公告。三是縣級審批備案。預警監測報告表 在鎮(街)審定公告后,由鎮(街)黨(工)委、政府(辦事處)匯總統一上報縣(區)級脫貧攻堅工作領導小組備案。并在縣、鎮、村三級同步建立脫貧質量預警監測工作臺賬,由縣(區)級扶貧部門確定監測對象,錄入全國扶貧開發信息系統。

(三)主動幫扶,體現返貧監測機制的實效性。

對于經確定的監測對象,對應預警級別采取“幫、扶、引"三類救助。一級紅色返貧風險戶,以"”為主。繼續享受貧困戶所有幫扶政策,但其優先級要低于未脫貧貧困戶,高于黃色標識戶。高度關注因禍、因病、因災等特殊原因導致出現大額支出的貧困家庭,主動協調民政、人社、衛健等部門,最大限度地開展“點對點”精準幫扶。對無勞動能力的監測對象,進一步強化低保、醫療、養老保險和特困人員救助供養等綜合性社會保障措施,確保應保盡保。二級黃色返貧風險戶,以“扶”為主。繼續享受貧困戶所有幫扶政策,其優先級低于上述紅色返貧風險戶,高于綠色返貧風險戶。重點在產業項目、金融扶貧予以幫扶,加強生產經營技能和勞動技能培訓,提供扶貧小額信貸支持,動員龍頭企業、專業合作社、村中創業致富帶頭人等帶動其發展生產,確保其家庭至少有一到二項增收渠道,穩定增加家庭收入。最后,對于無返貧風險綠色戶,以“引”為主。繼續享受貧困戶所有幫扶政策,但其優先級低于二級黃色預警戶,重點在扶志、扶智方面加強教育引導,加強技能、創業培訓,實現穩定就業,在持續“輸”的同時著力提高“造”功能。

(四)適時調整,體現返貧監測機制的動態性。

加強監測防返貧,實現貧困群眾穩定脫貧,高質量打贏脫貧攻堅戰,還需建立動態的返貧監測機制,一是建立干部職工聯系群眾包保制度,每月至少對建檔立卡戶、邊緣戶入戶走訪不少于1次,摸清家庭收支、有無就醫、就學、產業發展重大變故等情況;二是以村(社區)、小組為單位,黨總支部牽頭,每月召開1次村“兩委會”集中研判脫貧戶、邊緣戶情況;三是鎮職能部門每月召開1次聯席辦公會,實行每月一匯總、每月一研判,并與上一年度家庭收入進行對比及時發現存在問題,動態監測返貧風險,及時研判收入問題,化解返貧風險。四是鎮扶貧開發領導小組每季度召開1次駐村工作隊員聯席會議,及時掌握貧困戶、邊緣戶的生產生活情況;五是嚴格落實層層匯報制度,凡進入返貧風險戶的,1個工作日內,由村(社區)上報到鎮扶貧辦。鎮扶貧辦對實際上報的情況進行核實,1個工作日內完成。鎮扶貧辦確認核實村級上報情況無誤后,2個工作日內,上報市扶貧辦。針對風險原因制定處置方案,處置方案實施1個月后,發揮作用比較明顯的,由村黨總支部牽頭,召開“兩委會”對返貧風險解除實施研判,研判結果公示3天,返貧風險解除,并報鎮扶貧辦備案,由鎮扶貧辦負責統籌,對該戶繼續監測2個月,每月向市扶貧辦書面報告一次監測情況,2個月監測無異常后,取消監測,按正常戶對待。

構建動態返貧監測機制,采取科學、合理的返貧治理辦法,可以激發返貧人口內生動力和培育發展能力,促進脫貧質量提升和返貧人口穩定脫貧,保障脫貧攻堅助力鄉村振興。

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